AV SVEIN BRÅTHEN, KÅRE P. HAGEN, ARILD HERVIK, ODD I. LARSEN, KARL R. PEDERSEN, JENS REKDAL, EIVIND TVETER OG WEI ZHANG
Bråthen er professor ved Høgskolen i Molde og forskningsleder ved Møreforsking Molde AS; Hagen er professor ved NHH, Bergen; Hervik er professor ved Høgskolen i Molde og forskningsleder ved Møreforsking Molde AS; Larsen er professor emeritus ved Høgskolen i Molde; Pedersen er førsteamanuensis ved NHH Bergen; Rekdal, Tveter og Wei Zhang er forskere ved Møreforsking Molde AS.
Vi skal kort belyse noen hovedutfordringer knyttet til alternativ finansiering av infrastruktur. Det finnes et underliggende viktig dilemma knyttet til behovet for aktivitetsstyring gjennom en særnorsk høykonjunktur, samtidig som deler av infrastrukturen krever oppgradering og utvidelse. Ulike finansieringsformer er i seg selv ingen løsning på dette dilemmaet. Andre virkemidler må brukes samtidig.
Innledning
Denne artikkelen bygger på et arbeid utført under Samferdselsdepartementets POT-program. Den forsøker å besvare noen spørsmål knyttet til hvordan dagens opplegg for finansiering av transportinfrastruktur kan justeres for å kunne oppnå større samfunnsøkonomisk effektivitet, herunder en økning i utbyggingstakten.
Det har fra flere hold vært tatt til orde for å øke investeringsaktiviteten ut over dagens nivå. En hovedutfordring er at aktivitetsøkningen i stor grad er konsentrert i en anleggsfase, mens nyttevirkningene oppstår over et langt tidsrom. Dette er kjernen i «det norske dilemmaet», nemlig behovet for aktivitetsstyring gjennom en langvarig høykonjunktur sett opp mot tilgang på nødvendig transportinfrastruktur for å ivareta behovene på lengre sikt.
Vi har valgt å fokusere på tre hovedtemaer, nemlig samferdselsinvesteringer i forhold til makroøkonomisk styring, bruk av vegprising og bompenger i et samfunnsøkonomisk perspektiv, og en vurdering av OPS som alternativ organisasjonsform. I tillegg har vi drøftet spørsmål om lånefinansiering og flerårig budsjettering.
Hovedutfordring 1: Skape rom for lønnsomme investeringer
Handlingsregelen legger et tak på offentlige utgifter. Bevilgningene til samferdselsinvesteringer er blant de postene som brukes for å balansere budsjettet. Det er særlig faren for nedbygging av konkurranseutsatt sektor som vekker bekymring. Vi har stilt spørsmålet om samferdselssektoren bærer et for stort ansvar for å bevare konkurranseutsatt sektor. Framtidige kostnader knyttet til underinvesteringer i infrastruktur kan vise seg å bli betydelige. Et virkemiddel kunne være å pålegge all bruk av knappe ressurser som kan bidra til nedbygging av konkurranseutsatt sektor en «konjunkturavgift», slik at privat- og offentlig konsum, samt private realinvesteringer, også tar sin del. Det vil kunne skape rom (både statsfinansielt og konjunkturmessig) for større samferdselsinvesteringer. Handlingsregelen representerer en pragmatisk tilnærming til å regulere aktivitets-nivået i økonomien. Den løser imidlertid ikke utfordringen knyttet til at de deler av offentlig sektor som bidrar til langsiktig produktivitetsutvikling, kan bli overbelastet som regulator for å holde temperaturen i økonomien nede.
En av hovedutfordringene framover blir derfor å dimensjonere investeringstakten sett i forhold til å ivareta langsiktig produktivitet, samtidig som hensynet til overoppheting skal ivaretas. Den pågående høykonjunkturen skaper et press på den eksisterende infrastrukturen gjennom økt trafikkbelastning, som vil kreve økte ressurser til investeringer og drift/vedlikehold i årene som kommer.
Hovedutfordring 2: Velge de riktige prosjektene
Etter vår oppfatning bør samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter prioriteres, hensyn tatt til aktivitetsstyring. «Samfunnsøkonomisk lønnsomhet» bygger på en samlet vurdering av prosjektets prissatte og ikke prissatte realøkonomiske virkninger, som grunnlag for beslutninger basert på politiske målsettinger. Man bør tilstrebe en optimalisering av prosjektporteføljen med hensyn på samfunnsøkonomisk beste utbyggingsrekkefølge og timing, og dernest bygge under hensyn til laveste livssykluskostnader, inkludert en optimalisert anleggsfase. Dette er særlig aktuelt ved flere tiltak over lengre strekninger, innen større geografiske områder og i nettverk. En slik optimalisering vil også innebære hensyn til samfunnsøkonomiske effekter av aktuelle finansieringsløsninger, noe neste hovedutfordring berører. Økt treffsikkerhet i slike analyser vil kunne følge i kjølvannet av Hagen-utvalgets innstilling (NOU 2012:16), selv om dagens beregningsopplegg er rimelig velutviklet.
Hovedutfordring 3: Valg av finansieringsløsning
Den statlige finansieringsandelen for transportinfrastruktur bevilges i dag etter kontantprinsippet. Dette har vanligvis blitt praktisert slik at det blir fattet årlige budsjettvedtak, og at Stortinget skal stå fritt til å beslutte endringer i aktiviteter fra et år til et annet. Dette kan blant annet påvirke forutsigbarhet i framdriften av større anlegg. Imidlertid er det adgang til å fatte flerårige budsjettvedtak. Vi mener at man i større grad bør benytte adgangen til å fatte slike vedtak basert på kontantprinsippet som en type prosjektfinansiering, for å sikre en mest mulig effektiv gjennomføring av større anlegg. Kontantprinsippet har den fordelen at det gir god informasjon om statens økonomiske forpliktelser og det statsfinansielle aktivitetsnivået.
Det kan etter vårt syn være grunnlag for å vurdere om det offentlige i større grad bør yte lån til infrastrukturprosjekter som har innslag av brukerfinansiering. Rent teoretisk bør staten ha komparative fortrinn i forhold til private långivere, fordi staten normalt kan låne til en lavere rente fordi den er en sikrere debitor. Når det gjelder statlig egenfinansiering, vil risikoen for staten være betydelig lavere enn for et privat selskap fordi prosjektene inngår i en betydelig større og mer diversifisert portefølje.
Vi mener at brukerbetaling bør balanseres i forhold til offentlig finansiering, tidspunkt for utbygging samt innkrevingsperiodens lengde, for å minimere samfunnsøkonomisk tap. Brukerbetaling kan isolert sett være en dyrere innkrevingsform enn skattefinansiering, og det er avveininger knyttet til både andel bompenger, lengden på innkrevingsperioden og nivået på bompengesatsene. Bildet her er svært sammensatt, og det varierer med egenskapene i de enkelte prosjektene. Det er derfor vanskelig å gi generelle anbefalinger. Gitt at man velger bomfinansiering kan eksempelvis høye bomsatser over en kort periode gi bedre lønnsomhet enn lavere satser over lengre tid, i noen prosjekter. Dersom et bompengeprosjekt skaper køer i tilstøtende transportnett, så kan dette tale for høyere bomsatser. Vegprising i byområder vil nødvendigvis ikke gi et større finansielt grunnlag for investeringer enn det man får fra dagens bomringer, dette varierer mellom byområder. Lave bompengesatser kan være egnet der trafikken er høy, fordi det samfunnsøkonomiske tapet ved trafikkavvising da antakelig vil være relativt lite. Kostnadene ved elektronisk innkreving viser dessuten en nedadgående tendens. Samtidig bør man være oppmerksom på akkumulert belastning ved parsellvis innkreving, særlig for gjennomgangstrafikken, med potensielle kostnader knyttet til trafikkavvising og uønskede vegvalgseffekter. E6 mellom Oslo og Hamar kan være et eksempel på en slik strekning. Et alternativ til bompengefinansiering på trafikksterke strekninger kan være å trekke inn kjøpekraft gjennom en økning i generelle bil- og drivstoffavgifter. En økning i drivstoffavgiften på 1 kr/literen og en økning i årsavgiften på 400 kr per bil under 3500 kg vil kunne gi mellom 4 og 5 mrd. kr i årlige økte inntekter fra personbilparken. Dette kan muliggjøre en aktivitetsøkning i statlige investeringer på 40–50 % sammenlignet med 2011. En slik ordning bør kunne utredes nærmere.
Hovedutfordring 4: Overordnet organisering av utbygging og drift
Statlige aksjeselskaper kan framstå som et egnet redskap for å ta hånd om utbygging av store investeringsprosjekter/-programmer, etter mønster fra f. eks. Oslo lufthavn, Gardermoen. Selskapsformen kan bidra til å sikre dedikerte ressurser til en sammenhengende utbygging. Dette kan gi effektivitetsgevinster både via reduserte kostnader og økt trafikantnytte fra tidligere ferdigstillelse.
Vi har pekt på muligheten for selektiv bruk av OPS for prosjekter med samdriftsfordeler mellom bygging og drift når disse ikke blir internalisert i markedet ved separat utlysning av anleggs- og driftskontraktene. Dette vil sannsynligvis være særlig aktuelt i store prosjekter med en høyere grad av teknologisk innovasjonspotensial enn f. eks. i konvensjonelle vegprosjekter. Slike mer teknisk komplekse prosjekter vil for veg- og jernbanesektoren høyst sannsynlig falle inn under kvalitetssikringsordningen for store offentlige investeringer (KS), der valg av kontraktsform bør bli viet oppmerksomhet.
Avslutning
Overordnet aktivitetsstyring av nasjonaløkonomien er en kompleks utfordring. Det vil være uheldig dersom lite effektiv bruk av offentlige midler fortrenger samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Det er hevdet at effektivisering i samfunnets bruk av midler vil kunne skape det nødvendige handlingsrommet for samferdselssektoren. Potensialet for dette har ikke vi kunnet ta stilling til her. I praktisk politikk vil en sannsynligvis måtte ende opp med skarpere prioriteringer for å kunne gi rom for eksempelvis et forsert IC-triangel eller en ferjefri E39, noe som utvilsomt vil kunne medføre en debatt opp mot andre samfunnsmessige behov.
Gitt at man skaper rom for effektive prosjekter, så finnes det en meny av finansieringsordninger. Vi mener at det offentlige bør kunne ta en mer aktiv rolle når det gjelder lånefinansiering av prosjekter der brukerne skal betale kostnadene helt eller delvis. Vi har ikke slått fast hvilke opplegg for brukerfinansiering som er det beste, simpelthen fordi våre analyser viser at dette bør analyseres i hvert enkelt tilfelle.
Vi har pekt på at prosjektbasert finansiering og utbyggingsselskaper ved større prosjekter kan bidra til å øke den samfunnsøkonomiske effektiviteten. OPS kan være egnet der bedre koordinering mellom anleggs- og driftsfasen gir lavere livsløpskostnader sammenlignet med mer konvensjonelle former for prosjektfinansiering.
Referanser
FIN (2012): NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser. Utredning fra et utvalg ledet av professor Kåre P. Hagen, NHH Bergen. Departementenes servicesenter, Oslo.
Bråthen S, Kåre P. Hagen, Arild Hervik, Odd I. Larsen, Karl R. Pedersen, Jens Rekdal, Eivind Tveter og Wei Zhang (2012): Alternativ finansiering av transportinfrastruktur. Noen utvalgte problemstillinger. Møreforsking Molde AS, rapport 1210.
DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!
Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.
Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen